Wenn drei Direktmandate mehr zählen als fünf Prozent: Die Wahlrechtsreform vor Karlsruhe

Nach der Bundestagswahl 2021 saßen 736 Abgeordnete im Plenarsaal – das größte frei gewählte Parlament der Welt, weit über die im Bundeswahlgesetz eigentlich vorgesehene Regelgröße hinaus. Ursache waren sogenannte Überhang- und Ausgleichsmandate: Gewinnt eine Partei in einem Bundesland mehr Wahlkreise (Erststimmen) als ihr nach dem Zweitstimmenanteil zustehen, behält sie diese überhängenden Sitze, während andere Parteien zum Ausgleich zusätzliche Sitze erhalten – ein Mechanismus, der den Bundestag von Wahl zu Wahl weiter aufblähte.

Im März 2023 beschloss die damalige Ampel-Koalition aus SPD, Grünen und FDP gegen die Stimmen der gesamten Opposition eine grundlegende Reform des Bundeswahlgesetzes. Kernstück war das sogenannte Zweitstimmendeckungsverfahren: Ein Wahlkreissieger erhält sein Mandat künftig nur noch, soweit es vom Zweitstimmenergebnis seiner Partei in diesem Land gedeckt ist – wer die meisten Erststimmen holt, aber die Zweitstimmen seiner Partei das nicht hergeben, geht trotz gewonnenem Wahlkreis leer aus. Im Gegenzug wurde die Sitzzahl fest auf 630 Abgeordnete gedeckelt. Gleichzeitig strich der Gesetzgeber die traditionelle Grundmandatsklausel, wonach eine Partei auch unterhalb der 5-Prozent-Hürde mit ihrem vollen Zweitstimmenanteil ins Parlament einzog, sofern sie mindestens drei Direktmandate gewonnen hatte – eine Regel, die 1994 und 2021 der PDS beziehungsweise der Linken den Einzug in den Bundestag gesichert hatte.

Gegen das Gesetz zogen mehrere Antragsteller gebündelt vor das Bundesverfassungsgericht: die Bayerische Staatsregierung und 195 Mitglieder der CDU/CSU-Bundestagsfraktion im Wege der abstrakten Normenkontrolle, CDU/CSU sowie Die Linke zusätzlich im Wege des Organstreits, dazu mehrere Tausend Bürgerinnen und Bürger mit Verfassungsbeschwerden. Der Zweite Senat verhandelte alle Verfahren gemeinsam und entschied in einem einzigen, rund 170 Seiten starken Urteil.

Maßstab ist die Wahlrechtsgleichheit aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG sowie die Chancengleichheit der Parteien aus Art. 21 Abs. 1 GG. Anders als beim allgemeinen Gleichheitssatz genügt hier keine bloße Willkürkontrolle: Jede Abweichung von der formalen Zählwert- und Erfolgswertgleichheit – dem Grundsatz, dass jede Stimme den gleichen Einfluss auf die Sitzverteilung haben soll – muss durch einen „zwingenden Grund“ gerechtfertigt und strikt verhältnismäßig sein. Sperrklauseln sind ein klassischer Fall einer solchen rechtfertigungsbedürftigen Ungleichbehandlung.

Beim Zweitstimmendeckungsverfahren sah der Senat diesen strengen Maßstab als gewahrt an: Die Erststimme entscheidet zwar, welche Person einen Wahlkreis vertritt, begründet aber keinen eigenständigen verfassungsrechtlichen Anspruch auf einen Sitz unabhängig vom Zweitstimmenergebnis der eigenen Partei. Die 5-Prozent-Klausel als solche hielt der Senat weiterhin für grundsätzlich geeignet und erforderlich, um die Funktionsfähigkeit des Parlaments vor einer Zersplitterung in viele Kleinstfraktionen zu schützen – ein anerkannter zwingender Grund. Unverhältnismäßig wurde die Regelung erst durch ihr Zusammenspiel mit der ersatzlosen Streichung der Grundmandatsklausel: Der Gesetzgeber blendete aus, dass drei gewonnene Direktmandate ein eigenständiges, von der bundesweiten Zweitstimmenzahl unabhängiges Indiz für eine echte, regional verwurzelte politische Verankerung einer Partei sind – anders als bei einer diffusen Zersplitterung durch viele Splitterparteien ohne territorialen Rückhalt. Besonders betroffen sei die CSU, die als eigenständige Partei nur in Bayern antritt und bundesweit stets nahe an der 5-Prozent-Marke liegt. Ergänzend stellte der Senat klar, dass zwei eng kooperierende Parteien mit gemeinsamer Fraktion – wie CDU und CSU – bei der Sperrklauselprüfung gemeinsam betrachtet werden dürfen.

Anmerkung zur Einordnung: Diese gemeinsame Fraktionsbetrachtung dürfte die CSU in der Praxis kaum je vor die Sperrklausel-Hürde stellen, weil die addierten Zweitstimmen von CDU und CSU die 5-Prozent-Marke erfahrungsgemäß deutlich überschreiten. Die eigentliche Lücke lag deshalb woanders: Erst die ersatzlos gestrichene Grundmandatsklausel hatte der CSU eine von der Fraktionsgemeinschaft mit der CDU unabhängige Absicherung geboten – etwa für den Fall knapperer Unions-Ergebnisse oder einer politischen Neuaufstellung der beiden Parteien.

Die Entscheidung betrifft die erste grundlegende Selbstreform des Bundestagswahlrechts seit der Wiedervereinigung – verabschiedet allein von der Regierungsmehrheit gegen die geschlossene Opposition, was dem Verfahren von Beginn an eine besondere politische Sprengkraft verlieh. Karlsruhe bestätigt den Kern der Reform: Ein fest begrenzter Bundestag ohne automatischen Sitzanspruch für jeden Wahlkreissieger ist verfassungsrechtlich zulässig. Zugleich zieht das Gericht dem Gesetzgeber eine klare Grenze, sobald er zusätzlich Schutzmechanismen für kleinere, aber regional verwurzelte Parteien abschafft.

Bemerkenswert ist auch, wie das Gericht dabei prozessual vorging. Statt das Gesetz schlicht für nichtig zu erklären und eine Regelungslücke vor der nächsten Bundestagswahl zu hinterlassen, ordnete der Senat selbst eine detaillierte Übergangsregelung an – faktisch eine eigene, gerichtlich geschaffene Grundmandatsklausel bis zur gesetzlichen Neuregelung. Ein seltenes Beispiel aktiv gestaltender Verfassungsrechtsprechung.

Der Gesetzgeber ist verpflichtet, eine dauerhafte, verfassungskonforme Neuregelung der Sperrklausel zu schaffen. Bislang ist eine solche endgültige gesetzliche Lösung nicht verabschiedet worden – die vom Bundesverfassungsgericht angeordnete Übergangsregelung mit ihrer Drei-Wahlkreise-Ausnahme gilt deshalb bis auf Weiteres fort und wirkt praktisch wie eine wiederhergestellte Grundmandatsklausel.

Diese Bewährungsprobe kam früher als gedacht: Nachdem die Ampel-Koalition im November 2024 zerbrach, fand die vorgezogene Bundestagswahl bereits im Februar 2025 statt – lange bevor der Gesetzgeber die von Karlsruhe geforderte dauerhafte Neuregelung verabschieden konnte. Für Studierende lohnt sich deshalb ein Blick darauf, wie diese frisch geschriebene Übergangsregel dort erstmals unter Ernstbedingungen angewendet wurde – ein seltener Fall, in dem eine verfassungsgerichtliche Interimsregel unmittelbar über den Einzug oder Nichteinzug realer Parteien ins Parlament mitentschied.